Marco Flávio C. Resende
Banco Central independente ou autônomo?
O BC deve atuar em sintonia com o mercado, provendo a liquidez necessária para alcançar suas metas. Ao mesmo tempo, suas políticas sempre devem se voltar apenas para os interesses da sociedade. Dar independência ao BC seria como dar independência aos ministros e transformar o presidente da república em Rainha da Inglaterra
22/09/2014
22/09/2014
O tema da independência do Banco Central está no âmago da disputa eleitoral. Há aí confusão. Primeiramente, deve-se distinguir entre independência e autonomia do Banco Central (BC).
Atualmente, no Brasil, o BC conta com autonomia operacional: seu presidente é indicado pelo presidente da República, podendo ser demitido; e o BC não define metas, como a meta de inflação, mas tem liberdade para definir as políticas e o prazo para alcançar as metas.
No caso da independência do BC, esta é garantida por lei e seu presidente e diretores definem as metas e não podem ser demitidos, salvo em circunstâncias excepcionais. Dilma e Aécio defendem a autonomia do BC e Marina sua independência.
Os argumentos favoráveis à independência do BC são:
i) a necessidade de blindá-lo da ingerência do Executivo, com seus interesses particulares – o BC seria pressionado a adotar políticas favoráveis ao crescimento econômico, porém, inflacionárias no médio prazo, quando o governo já estaria (re)eleito;
ii) o BC teria mais credibilidade, o que eleva sua eficiência em coordenar as expectativas dos agentes formadores de preços e reduz a inflação;
iii) a moeda é exógena – este argumento, mais denso, deixarei para o final.
Os argumentos contrários à independência do BC são:
i) seus dirigentes não estão acima do bem e do mal e estão sujeitos à cooptação por interesses específicos, como os do sistema financeiro. Blindar o BC aumentaria a facilidade de cooptação dos seus dirigentes que tenderiam, por exemplo, a aumentar a taxa de juros para favorecer interesses dos rentistas à custa do Tesouro Nacional;
ii) é legítimo o presidente do país e seus colaboradores (ministros etc.) atuarem em conjunto com o BC nas escolhas de políticas, pois foi aquele e não os dirigentes do BC o eleito pelo povo. Mas, e a credibilidade requerida para a coordenação pelo BC das expectativas de inflação? A credibilidade se constrói a partir da coerência entre os objetivos externados pelo BC e as medidas que este adota no dia a dia, mesmo quando discute com o Executivo tais medidas. Um BC independente também pode não ser crível se, devido a sua independência, atuar com viés em direção a interesses de grupos privados;
iii) de nada adianta um BC independente para o alcance de metas se suas políticas não são coordenadas com aquelas adotadas pelo Executivo. Exemplo: política fiscal expansionista concomitante à política de aumento de juros gera desperdício de recursos do Tesouro e mitiga a eficiência da política econômica;
iv) se as políticas do BC não derem bons resultados, seus dirigentes não poderão ser substituídos.
Vamos ao argumento mais técnico. Embora não tenha sido explicitado pelos candidatos à Presidência, quer por conveniência, quer por desconhecimento, argumenta-se que a exogenia da oferta de moeda justifica a independência do BC.
Na economia, a moeda é exógena se sua velocidade de circulação é constante. Trocando em miúdos, isto quer dizer que o BC controla sozinho a quantidade de moeda que circula para girar a economia e os negócios.
Nesta visão, os agentes (empresários, trabalhadores etc.) têm “expectativas racionais”: conhecem em termos de probabilidades o futuro da economia e sabem de antemão escolher no leque presente de todas as opções possíveis aquela que se mostrará no futuro ter sido a melhor opção.
Isto leva a um quadro onde no longo prazo (futuro) há uma única trajetória para a economia – aquela que maximiza o bem-estar individual e social. Assim, o BC deve seguir uma regra de política monetária, pois se no longo prazo a trajetória da economia é única, só há uma decisão ótima de política monetária compatível com esta trajetória. Para seguir a regra, nada melhor do que a independência do BC para insulá-lo das pressões do Executivo.
Os que acreditam na moeda endógena não defendem regras para a política monetária. Para o economista inglês J.M. Keynes, a moeda é endógena porque pode ser retida pelos agentes. Quando estes alocam sua riqueza em moeda e ativos financeiros em detrimento de ativos menos líquidos (compra de uma máquina ou fábrica), a velocidade de circulação da moeda torna-se instável, a moeda torna-se endógena e a demanda e o crescimento econômico são inibidos. Esta é a Teoria da Preferência pela Liquidez de Keynes que confere endogenia à oferta de moeda.
Por que os indivíduos demandariam ativos mais líquidos em detrimento dos menos líquidos? Por que eles não conhecem o futuro, nem mesmo em termos de probabilidades. Keynes questionou se sabemos qual será a taxa de juros daqui a 1 ano ou o preço do aço em 20 anos.
Se sua resposta é que simplesmente não sabemos, então provavelmente você irá acreditar que os agentes, quando estão inseguros, pessimistas e incertos quanto ao futuro, fogem para a liquidez, pois esta lhes dá flexibilidade para protegerem sua riqueza e/ou acessar as melhores oportunidades de lucro.
Assim, a moeda é endógena, os agentes não têm “expectativas racionais” e não há uma única trajetória futura para a economia. O futuro está aberto e as trajetórias possíveis dependem das ações dos agentes no presente, inclusive das políticas do governo. A política monetária deve ser discricionária: o BC deve atuar em sintonia com o mercado, provendo a liquidez necessária para alcançar suas metas.
Mas, se a política monetária é discricionária, então o BC não deve ser independente? Há aí confusão. O BC não deve sofrer pressão de interesses ilegítimos, seja a moeda endógena, ou exógena. Suas políticas sempre devem se voltar apenas para os interesses da sociedade.
De outro lado, mesmo se a moeda é exógena, não há nenhuma garantia de que a regra de política monetária do BC independente será a que maximiza o bem-estar social, pois o BC pode adotar regra distinta se for cooptado por grupos privados exatamente por ser independente.
A dicotomia entre moeda exógena/BC independente e moeda endógena/BC com autonomia é falsa. O argumento da moeda exógena para justificar a independência do BC não é válido e só cria confusão. Embora o BC não deva sofrer pressões ilegítimas, dar-lhe independência não é a solução. Seria como dar independência aos ministros e transformar o presidente da república em Rainha da Inglaterra.
Bom dia, gostaria de saber em que circunstâncias o presidente e diretores do Banco Central da Inglaterra podem ser demitidos.
Muito obrigado
Claudio
Cabe evitar o corporativismo dos funcionários do Banco Central. Eles não podem ser servidores públicos autônomos com estabilidade no emprego sem prestar contas e voltados para seus próprios interesses particulares.
O risco de sua autonomia absoluta em relação ao governo é seus diretores tornarem-se dependentes de apoio de O Mercado para a nomeação e, depois, contratação após a demissão ou a aposentadoria.
Vejam quantos ex-diretores do BCB trabalham em bancos privados. Para ser um Poder autônomo não eleito, a quarentena não deveria se alongar, evitando essa promiscuidade com a rede de contatos internos e/ou vazamento de informações privilegiadas? Nesse caso, ex-funcionários do BCB seriam contratados pelos bancos privados?
Olá Fernando Nogueira,
seria sim, muito bom, que a quarentena se alongasse.
Cordialmente,
Marco F C Resende
O lado oculto no debate sobre autonomia do Banco Central
“Risco de recursos humanos e autonomia financeira e administrativa são temas mais urgentes que independência”.
O debate posto pelos candidatos sobre a independência do Banco Central é pobre por uma série de motivos. Um deles é ocultar a questão da falta de autonomia financeira e administrativa do BC, a qual impede, por exemplo, que o banco possa repor seu quadro de funcionários sem precisar de chancela do Ministério do Planejamento (MPOG). Essa mesma falta de autonomia levou o ministro presidente do Banco Central, Alexandre Tombini, a se deslocar até o MPOG para expor a iminência de uma verdadeira crise de recursos humanos na instituição e pedir a contratação de 1730 servidores, mas lá ouvir um “não” como resposta, e em seguida uma autorização de apenas “250”.
Para ter uma ideia da gravidade da questão, é só imaginarmos uma empresa sem autonomia financeira e administrativa, como uma filial que depende de aprovações da sua matriz. Ou um filho que mora sozinho e responde pelos seus atos, mas depende dos pais para pagar suas contas. O Banco Central é uma autarquia que conquistou a autonomia operacional, mas sem autonomia financeira e administrativa o governo continua com uma mão na sua gestão.
Lembramos que somente a independência através de lei com mandato fixo para presidente não garante esse aspecto da autonomia que defendemos. No Estado brasileiro, há que se observar, por exemplo, o caso das agências reguladoras.
No caso internacional, bancos centrais como o FED, Banco Central Europeu e Banco Central do Chile possuem um orçamento que independe do orçamento anual do governo e têm autonomia para contratar mão de obra no mercado. Já o Banco Central do Brasil tem um orçamento administrativo que integra o orçamento geral do executivo e depende desse orçamento e priorização do MPOG para contratar servidores.
O sistema de seleção no Brasil também é diferente, mas que pode gerar vantagens. Enquanto naqueles países a contratação é livre no mercado, assim como é feita pelas empresas privadas, no Brasil temos o sistema de concursos públicos. Para um Banco Central, este sistema tem grandes vantagens, e parte do princípio que a formação principal do trabalhador ocorrerá dentro da instituição, o que é similar à justificativa de uma empresa ou banco para ter um programa de trainee. Uma vez que o BC já possui um corpo técnico de excelência, a formação dos funcionários se torna somente uma questão de alocação interna de recursos. O resultado é que a formação é direcionada, além de criar-se uma identidade com o banco e a sua cultura organizacional. Mais do que um mandato fixo e quarentena para a diretoria, essa é a melhor vacina contra a “captura” pelo mercado.
No entanto, este sistema pressupõe uma gestão racional e harmoniosa dos recursos da instituição, repondo com planejamento as aposentadorias e vacâncias e investindo em ampliação quando necessário. Infelizmente, isto não vem sendo feito no Brasil. Em 2012, o Relatório de Auditoria Anual de Contas da Controladoria Geral da União (CGU) realizado no BCB, chegou à seguinte conclusão: “dado o número atual de servidores e mantido o ritmo de aposentadorias hoje existente, a instituição poderá vir a enfrentar dificuldades para cumprir sua missão institucional”. Naquele ano, o BC pediu ao MPOG a autorização para realizar um concurso de 1730 vagas. Deste pedido, e com 1035 aprovados, o mesmo MPOG autorizou, em 2014, a contratação de apenas 250 servidores.
A formação interna dos servidores, a gestão do conhecimento e a memória institucional precisam ser planejadas com cuidado. Os dados mostram que 1700 servidores se aposentaram nos últimos cinco anos, período após a crise de 2008 quando instituições multilaterais recomendavam o fortalecimento dos bancos centrais. E pelo menos mais 600 servidores devem sair no curto-prazo, mostrando a gravidade do quadro. Por outro lado, o número de atribuições vem aumentando, assim como a complexidade das funções.
Portanto, o lado oculto desse debate sobre o BC é sua iminente crise de recursos humanos, e sua falta de autonomia financeira e administrativa para lidar com a situação. 785 aprovados no concurso passaram três semanas em Brasília em fevereiro de 2014 fazendo curso de formação dado pelo BC e estão prontos para serem nomeados. O BC já manifestou o desejo de contratar 1720. É uma necessidade urgente a liberação pelo Ministério do Planejamento desses 785 aprovados. Sua postergação só trará mais importância aos temas ainda ocultos nesse debate: “risco de recursos humanos” e “autonomia financeira e administrativa”.
Olá Rafael,
concordo com você e obrigado pelas informações, que são muito úteis.
Cordialmente,
Marco F C Resende