Até agora, o governo tem se furtado ao debate público sério sobre as relações entre seguridade social, as contas públicas e seus efeitos macroeconômicos, submetendo as regras do seguro-desemprego às imposições do ajuste fiscal.
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Brasil Debate

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Fernando Rugitsky

Seguro-desemprego: regras ‘completamente ultrapassadas’?


06/03/2015

Publicado no Opinião Cebrap em 3-1-2015

levy1Em uma entrevista concedida em meados de janeiro ao Financial Times, o ministro Joaquim Levy gerou controvérsia ao argumentar que as regras de concessão do seguro-desemprego no Brasil estavam “completamente ultrapassadas”. Isso explicaria, segundo o ministro, o fato de que, diante da “menor taxa de desemprego da história”, os gastos com o benefício continuaram crescendo. Dessa maneira, Levy buscava justificar as mudanças nas regras implementadas pelo governo através da medida provisória 665, ainda em dezembro do ano passado.

Essas mudanças já vinham sendo cogitadas pelo Ministério da Fazenda desde o começo de 2014, mas vieram à tona recentemente como parte do ajuste fiscal proposto pelo atual ministro. Independentemente do que se pense sobre o ajuste em si, vale refletir se as regras do seguro-desemprego deveriam ser alteradas.

De fato, à primeira vista, parece curioso que a queda do desemprego seja acompanhada por um aumento da concessão do seguro-desemprego, uma vez que a primeira supostamente reduziria o número de potenciais beneficiários. Além disso, essa dinâmica dos gastos com o benefício dificulta que a política fiscal cumpra automaticamente o papel de atenuar as flutuações econômicas. Os economistas chamam de estabilizadores automáticos os gastos e as receitas do governo que tendem a se comportar de maneira anticíclica e, assim, a compensar a volatilidade dos gastos do setor privado.

O seguro-desemprego é justamente um dos gastos que cumpriria esse papel. Quando a economia está desaquecida, o número de desempregados aumenta e o governo eleva seus gastos com o benefício, compensando pelo menos parcialmente a queda do consumo que acompanharia o aumento do desemprego. Sem essa compensação, o consumo menor reduziria as vendas das empresas, que por sua vez reduziriam a produção e poderiam até demitir ainda mais funcionários. A queda da atividade econômica tenderia a ser mais acentuada.

O mesmo acontece na outra fase do ciclo econômico. Com a economia aquecida, reduz-se o número de desempregados e caem os gastos do governo com o seguro-desemprego. Essa queda puxa para baixo os gastos do governo no momento em que os gastos das famílias e das empresas estão se elevando, mais uma vez atenuando a flutuação da economia.

As receitas tributárias cumprem um papel semelhante. No período de alta, o aumento das transações econômicas eleva a arrecadação de impostos mais rapidamente do que os gastos do governo, reduzindo assim a demanda agregada. No período de baixa, por sua vez, a queda da arrecadação tende a ser maior do que a dos gastos, levando o governo a atenuar a queda da demanda.

Seria desejável que a política fiscal funcionasse dessa maneira, mas muitas vezes a realidade econômica é mais complexa do que supõem as formulações teóricas. A operação de tais estabilizadores automáticos tem como um de seus pressupostos uma elevada correlação entre a atividade econômica e o nível de emprego, o que os economistas chamam de lei de Okun. Mesmo nos países ricos, já há algum tempo aponta-se que essa correlação está se tornando menor. O que torna menos eficaz os estabilizadores automáticos.

A questão brasileira, no entanto, é de outra natureza. Como apenas aqueles que foram demitidos de um emprego formal, com carteira assinada, têm direito ao seguro-desemprego, o número de concessões do benefício não depende apenas do nível do desemprego, mas também da maior ou menor formalização do mercado de trabalho.

Felizmente, na última década, a proporção de trabalhadores com contratos formais subiu de pouco mais da metade para cerca de dois terços do total de empregados, reduzindo significativamente a proporção daqueles que sequer gozam dos direitos trabalhistas básicos.

Desse modo, mesmo com a queda da taxa de desemprego, o aumento da formalização aumentou o número de potenciais beneficiários do seguro-desemprego e resultou assim no movimento paralelo, apenas aparentemente contraditório, do nível de emprego e dos gastos com o benefício. A política de valorização do salário mínimo, por sua vez, elevando o valor pago como seguro-desemprego, atuou na mesma direção.

O economista Naercio Menezes Filho já vinha apontando para essa questão há cerca de um ano. Mas a implicação que ele extraía da situação era a seguinte: “A alta dos gastos é uma decorrência normal do aumento do mínimo e da formalização, que, na verdade, são coisas boas. Então o governo vai ter que conviver com isso.” Seria uma excelente oportunidade para se aprofundar o debate público sobre a política fiscal, discutindo fontes de receitas que pudessem financiar a rede de proteção social em uma economia que aos poucos reduzia a chaga da informalidade.

Além disso, para não se abrir mão simplesmente dos estabilizadores automáticos, seria possível discutir alterações do sistema tributário que aprofundassem o seu caráter anticíclico, compensando a dinâmica dos gastos. Uma maior progressividade e uma maior incidência de impostos sobre a renda poderiam apontar nessa direção. E são, de qualquer maneira, mudanças urgentes no Brasil, para se aprofundar a redução das desigualdades.

Isso sem falar das possíveis mudanças na composição do mercado de trabalho brasileiro, aumentando a proporção de empregos que requerem maior qualificação e consequentemente diminuindo a rotatividade. O que teria o resultado de diminuir a necessidade do seguro-desemprego.

Tudo isso seria um ponto de partida promissor para um debate público que levasse a sério as relações entre a seguridade social, as contas públicas e seus efeitos macroeconômicos. Mas, pelo menos até agora, o governo tem se furtado a esse debate, submetendo as regras do seguro-desemprego às imposições do ajuste fiscal. Ora utiliza a retórica vazia de que as regras são ultrapassadas e contém distorções, ora enfatiza os bilhões de reais anuais que podem ser poupados com as novas regras.

O problema é que as perspectivas para o mercado de trabalho, para os próximos anos, são sombrias e as novas regras, caso aprovadas pelo Congresso, devem deixar muitos trabalhadores descobertos. Especialmente os mais jovens, que recém entraram no mercado de trabalho e que poderiam pedir o benefício, em caso de demissão, pela primeira vez. Antes, seis meses de trabalho formal conferiam o direito ao seguro-desemprego para a pessoa que foi demitida. Com as novas regras, no caso da primeira solicitação do benefício, é necessário ter trabalhado com carteira assinada por 18 meses nos dois anos anteriores à demissão.

Não deixa de ser apropriado que a mencionada entrevista ao Financial Times tenha ocorrido durante a reunião do Fórum Econômico Mundial em Davos, onde o apego à teoria econômica convencional consegue se blindar das complicações impostas pela realidade social. Segundo o jornal, era provável que as declarações de Levy seriam “calorosamente recebidas” pelo empresários e banqueiros presentes.

Mas, por mais que a ideologia por trás do ajuste fiscal disponha de força surpreendente, a retirada de direitos sociais nunca é feita sem resistência. Não apenas as centrais sindicais têm se insurgido contra as mudanças, como o próprio Partido dos Trabalhadores tem defendido a necessidade de se abrir a negociação a respeito delas. E os deputados federais fizeram centenas de emendas à medida provisória, o que não deixa de ser uma oportunidade para reabrir o debate e quiçá colocá-lo em um contexto mais amplo.

Crédito da foto: EBC

*Fernando Rugitsky é pesquisador do Núcleo Direito e Democracia do Cebrap e professor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP).

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