Indicadores econômicos sinalizam para o retorno de um velho problema endêmico nas economias latino-americanas e, particularmente, no Brasil.
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Brasil Debate

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José Luis da Costa Oreiro

É professor adjunto do Departamento de Economia da Universidade de Brasília

 
José Luis Oreiro

O general restrição externa se aquece para entrar em campo

A continuidade da agenda liberal de Paulo Guedes – que prevê inclusive uma nova rodada de redução das alíquotas de importação – pode estar plantando as sementes da próxima crise do balanço de pagamentos

21/11/2019

Duas notícias interessantes publicadas no Valor Econômico de segunda-feira, dia 18 de novembro. A primeira referente ao déficit crescente da indústria de transformação no Brasil, o qual nos últimos 12 meses se encontrava em US$ 31,5 bilhões de dólares. A segunda referente ao déficit cambial brasileiro, que acumulava o valor de US$ 21, 2 bilhões até novembro do corrente ano. Pelas razões que apontarei a seguir, esses indicadores parecem sinalizar para o retorno do velho problema da restrição externa, o qual é endêmico nas economias latino-americanas e, particularmente, no Brasil.

De 1930 até o equacionamento da dívida externa pelo plano Brady, a economia brasileira viveu a sombra de restrição externa ou de balanço de pagamentos. O Brasil da primeira metade do século 20 era uma economia primário-exportadora, extremamente dependente da exportação de apenas um produto in natura, o café. A dependência da exportação de produtos primários tende a gerar uma forte restrição externa ao crescimento de qualquer economia, por dois motivos básicos. O primeiro é que os produtos primários têm uma baixa elasticidade renda de exportação, o que significa dizer que o quantum exportado desses produtos é pouco sensível ao aumento da renda do resto do mundo, impondo, assim, um baixo dinamismo para as exportações.

Se as exportações crescem pouco, então o equilíbrio intertemporal do balanço de pagamentos exige também uma baixa taxa de crescimento das importações; o que, por sua vez, demanda um baixo dinamismo para o nível de atividade econômica interna. Essa ideia simples, apresentada pelos economistas estruturalistas latino-americanos como, por exemplo, Raul Prebish e Celso Furtado, foi formalizada em 1979 pelo economista britânico Anthony Thirwall numa equação que ficou conhecida na literatura especializada como “lei de Thirwall”, a qual estabelece que a taxa de crescimento da renda doméstica que é compatível com o equilíbrio intertemporal do balanço de pagamentos é igual à razão entre a elasticidade renda das exportações e a elasticidade renda das importações multiplicada pela taxa de crescimento da renda do resto do mundo.

Países primário-exportadores possuem uma baixa elasticidade renda das exportações e uma elevada elasticidade renda das importações, fazendo com que a razão entre essas elasticidades seja menor do que um. Nesse cenário, enquanto perdurar a especialização na produção e exportação de produtos primários, o país estará condenado a ter uma taxa de crescimento inferior à média do resto do mundo, ficando, assim, cada vez mais pobre em termos relativos.

O segundo problema é que existe uma tendência de longo-prazo à deterioração dos termos de troca entre produtos primários e produtos manufaturados. Essa tendência – a qual pode ser momentaneamente interrompida por períodos de boom nos preços das commodities, como ocorreu no período 2003-2011 – reduz o poder de compra das exportações de produtos primários, diminuindo assim a taxa de crescimento que é compatível com o equilíbrio do balanço de pagamentos.

A industrialização brasileira feita de forma acelerada no período 1930-1980 teve como objetivo precisamente eliminar o problema da restrição externa ao crescimento do Brasil por intermédio de uma mudança na estrutura produtiva da economia. Num primeiro momento, a industrialização brasileira se deu por intermédio da substituição de importações por produção doméstica, de forma a reduzir a elasticidade renda das importações sem, contudo, alterar o perfil da pauta exportadora.

O problema com o modelo de Industrialização por Substituição de Importações (ISI doravante) é que seu efeito sobre o quantum importado tende a ser limitado nos estágios iniciais do processo de industrialização. Isso porque a substituição da importação de bens de consumo duráveis – a primeira fase do processo de industrialização na visão de Kaldor (1967) – dá lugar à importação de bens de capital e de bens intermediários para atender à demanda da nascente indústria de bens de consumo duráveis. Não foi por outra razão que o Brasil, durante toda a década de 1950, foi obrigado a manter um controle muito rígido sobre o mercado de câmbio na forma de centralização cambial, taxas múltiplas de câmbio, leilões de promessas de venda de câmbio (PVC), entre outros, para poder administrar a crônica escassez de divisas observada nesse período.

Foi apenas a partir da neutralização da Doença Holandesa pela introdução de um sistema de subsídios à exportação de produtos manufaturados pelo Ministro Delfim Neto que o Brasil conseguiu entrar na segunda fase do processo de industrialização, qual seja, a exportação de bens de consumo duráveis. Ainda assim nossa dependência da importação de petróleo levou, após o primeiro choque do petróleo em 1973, à retomada do modelo ISI por intermédio de vultosos investimentos na exploração de petróleo em águas profundas pela Petrobrás, no bojo do II Plano Nacional de Desenvolvimento.

A realização dos investimentos previstos no II PND levou a um aumento exponencial do endividamento externo brasileiro, o qual se tornou insustentável no final dos anos 1970 com o segundo choque do petróleo e com o aumento dos serviços da dívida externa devido à elevação da taxa de juros nos Estados Unidos em função da contração monetária promovida pelo FED de Paul Volcker. A moratória do México em 1982 significou a interrupção do financiamento externo para as economias latino-americanas durante toda a década de 1980. No caso brasileiro, a interrupção do financiamento externo foi a causa fundamental da década perdida, pois impossibilitava qualquer expansão prolongada do nível de atividade econômica.

Com o Plano Brady e a abertura da conta de capitais brasileira no início dos anos 1990, parecia que o Brasil finalmente havia se libertado do fantasma da restrição externa, pois os fluxos de capitais externos começaram a voltar com força para a economia brasileira. Além disso, os investimentos feitos no II PND haviam produzido uma notável diversificação na estrutura produtiva da economia brasileira, possibilitando assim que o Brasil se transformasse num grande exportador de produtos manufaturados.

A abertura da conta de capitais em conjunto com a manutenção da taxa de juros em patamares elevadíssimos nos anos que se seguiram a implantação do Plano Real levaram, contudo, a uma forte apreciação da taxa de câmbio, a qual foi lentamente destruindo o parque industrial brasileiro, diminuindo, assim, a participação da indústria de transformação tanto no PIB como no emprego gerado do país. O resultado foi um aumento expressivo do déficit em conta corrente, o qual supera a marca de 4% do PIB em 1998, deflagrando assim uma fuga de capitais da economia brasileira e o abandono do regime de bandas cambiais em 1999.

Em 2003 tem início um boom nos preços das commodities nos mercados internacionais, notadamente minério de ferro. O Brasil, que possui vastas reservas de minério de ferro, aumentou dramaticamente as suas exportações, conseguindo obter um superávit expressivo na conta de transações correntes do balanço de pagamentos que irá perdurar até 2007. A manutenção de juros elevados devido ao excesso de conservadorismo no BCB durante o primeiro mandato do Presidente Lula levou a uma nova rodada de apreciação da taxa de câmbio devido ao forte ingresso de capitais externos.

Como resultado dessa dinâmica da taxa de câmbio, a indústria, que ensaiava um aumento na sua participação no PIB entre 1999 e 2004, começa novamente a perder espaço no PIB e na pauta de exportações do país. Tem início a segunda onda do processo de desindustrialização do Brasil, dessa vez acompanhada por um processo de reprimarização da pauta de exportações. A perda de dinamismo do setor industrial foi a principal causa da desaceleração do crescimento da economia brasileira a partir de 2011, a qual terminou por gerar um desequilíbrio fiscal crescente e insustentável. O ajuste fiscal realizado em 2015 pelo Ministro Joaquim Levy com um corte real de 35% do investimento da União precipitou – em conjunto com outros fatores (Oreiro, 2017) – a economia brasileira na maior recessão dos últimos 30 anos, cujos efeitos são sentidos até hoje.

A desindustrialização e a reprimarização da pauta de exportações diminuíram o crescimento potencial da economia brasileira, pois atuaram no sentido de diminuir a razão entre as elasticidades renda das exportações e das importações. Soma-se a isso o fim do boom de commodities, que reduziu os preços dos bens exportados pelo Brasil, diminuindo assim o valor em dólares das nossas exportações de produtos primários.

Não fosse pela grave crise econômica observada no período 2014-2016, que levou a uma brutal contração das importações, o Brasil provavelmente teria vivido outra crise no balanço de pagamentos em 2017 ou 2018. Contudo, a retomada muito fraca do nível de atividade econômica a partir do primeiro trimestre de 2017 está, em conjunto com a queda das exportações de manufaturados para a Argentina devido à crise econômica naquele país, aumentando o déficit comercial da indústria de transformação e, dessa forma, diminuindo o saldo da balança comercial brasileira.

Como o Brasil é importador de capital, ou seja, possui um passivo externo líquido positivo, a redução do saldo comercial leva inexoravelmente a um aumento do déficit em conta corrente; o qual, para ser financiado, demanda um superávit em montante ao menos equivalente na conta de capitais do balanço de pagamentos.

Ao contrário do que querem nos fazer crer os economistas liberais brasileiros, os valores expressivos do assim chamado Investimento Direto Produtivo (antigamente denominado de investimento externo direto) não é constituído por investimento em green field (ou seja, em plantas industriais); mas sim em aplicações no mercado de renda fixa travestido de IDP por intermédio dos empréstimos inter companhias, ou seja, empréstimos das sedes das empresas multinacionais para suas filiais no Brasil com o objetivo único de ter ganhos de tesouraria com a arbitragem entre a taxa Selic e as taxas de juros nos países desenvolvidos.

Nesse contexto, a expressiva redução da taxa Selic nos últimos meses – medida absolutamente necessária para estimular a combalida economia brasileira – tem reduzido a atratividade dessas operações de empréstimos entre as matrizes das empresas multinacionais e suas filiais no Brasil, sendo essa a razão fundamental do saldo líquido negativo do fluxo cambial em 2019 registrado na matéria de ontem do Valor Econômico.

Aqui nos deparamos com um dilema. Na ausência de estímulos fiscais, a recuperação da economia brasileira exige a continuidade do processo de redução dos juros. Mas mantido o perfil da nossa pauta de exportações e a crise nos nossos mercados de produtos manufaturados, a redução dos juros poderá tornar insustentável o financiamento do déficit em conta corrente em 2020 ou 2021, gerando uma nova crise de balanço de pagamentos, abortando assim o processo de recuperação econômica em curso.

A continuidade da agenda liberal de Paulo Guedes – que prevê inclusive uma nova rodada de redução das alíquotas de importação – pode estar plantando as sementes da próxima crise do balanço de pagamentos. Se assim for, o velho General Restrição Externa poderá voltar novamente ao campo de batalha pondo fim a mais um experimento liberal na América Latina.

Referências

Kaldor, N. (1967) Strategic Factors in Economic Development. New York State School of Industrial and Labor Relations: Cornell University.

Oreiro, J.L. (2017).” A Grande Recessão Brasileira: diagnóstico e uma agenda de politica econômica”. Estudos Avançados, 31(89), 75-88.

Thirwall, A.P. (1979). T”he Balance of Payments Constraint as an Explanation of International Growth Rate Differences”. BNL Quarterly Review, Vol. 32, N. 128.

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