Do Projeto Piloto de Investimento de Lula, que deu origem ao PAC, ao Programa de Parcerias e Investimentos de Temer são dez anos de construção institucional reativando o planejamento estratégico para o país.
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Brasil Debate

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Raphael Machado

É doutorando em ciência política pela Unicamp

 
Raphael Machado

Infraestrutura: Do PPI de Lula ao PPI de Temer

Na gestão Temer, diferentemente do que ocorreu nos períodos Lula e Dilma, o mercado contará com intervenção mínima do Estado. A concessão da infraestrutura sem planejamento é um terreno pantanoso para os usuários, os quais podem ter de pagar um alto preço por um desenho regulatório danoso

13/07/2016

Michel Temer, em sua primeira medida enquanto presidente, fundiu programas existentes de investimento em infraestrutura e busca sua marca econômica em meio ao conturbado cenário político brasileiro. A estratégia não é nova, tampouco a sigla do programa.

No ano de 2005, o governo Lula, pressionado para incutir uma marca econômica em sua gestão, iniciou um processo de investimento gradual em infraestrutura, criando uma carteira mínima de projetos prioritários para o desenvolvimento do país. A ênfase do Projeto Piloto de Investimento (PPI) foi sobre o modal rodoviário, frente à crise pela qual passou o setor na primeira metade da década de 2000.

O programa contava com um abatimento na meta de superávit primário e o não contingenciamento de recursos para seus projetos. O PPI executou 249 projetos de 2005 a 2007, sendo que a maior parte estava alocada na pasta do Ministério dos Transportes. Porém, o principal mérito do PPI foi servir de balão de ensaio para um programa maior.

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007, contou com uma estrutura de coordenação e acompanhamento de grandes obras herdada do PPI, sendo composto pelos três superministérios econômicos presentes no organograma do Executivo Federal: Casa Civil, Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento.

Esses três ministérios se alternaram na coordenação do PPI e do PAC durante os governos Lula e Dilma. Com a implantação desses programas, a infraestrutura brasileira recebeu mais atenção, sendo possível levantar o andamento da execução física dos empreendimentos, facilitar a articulação interinstitucional para a consecução do projeto e a liberação de seus recursos.

Foram investidos R$ 57 bilhões do orçamento fiscal da União no programa em 2014. Em conjunto com o aumento dos recursos destinados ao PAC vieram mais projetos, elevando a dificuldade de coordenação de uma carteira ampla e diversa, com obras de logística e energia convivendo com empreendimentos de infraestrutura social-urbana sob a batuta da mesma estrutura organizacional.

Quase todo ministério gostaria de suas obras integrando a carteira do PAC, pois o não contingenciamento de recursos é a excessão e não a regra quando tratamos de investimento em infraestrutura no Brasil. O PAC entra no segundo mandato de Dilma Rousseff combalido pelo número de projetos sob sua responsabilidade, caracterizando a perda de objetivo do programa. Junto a isso, Dilma encontra um cenário econômico menos favorável em relação a Lula, ampliando os subsídios no financiamento dos empreendimentos e desonerações tributárias. Essas medidas tiveram um alto custo fiscal com pouca reação do investimento privado. Em 2015 foram realizados diversos contingenciamentos no programa, priorizando uma carteira mais enxuta de obras.

O Programa de Investimento em Logística (PIL) foi apenas uma retórica administrativa quanto à questão logística. Nenhum plano de transportes executado no país, até então, estudava com afinco a integração intermodal, configurando uma logística de transportes nacional e internacional. A Empresa de Planejamento e Logística (EPL) foi criada para tal propósito, porém, não teve recursos financeiros e institucionais suficientes. Rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos foram pensados em caixas separadas, sem um plano integrador entre esses modais.

As concessões de rodovias foram as únicas ações exitosas do programa em sua primeira edição de 2012. A segunda edição do programa, lançada em 2015, trazia uma série de relaxamentos em sua estrutura regulatória na concessão de ativos e serviços públicos, acenando para o mercado com esperança de obter interessados em suas concessões. O programa não avançou, ficando apenas como letra morta de governo.

A conturbada chegada de Michel Temer ao Palácio do Planalto foi acompanhada por um pragmático mais do mesmo em relação à infraestrutura. Sua primeira Medida Provisória (MP 727/2016) foi uma espécie de fusão entre a estrutura de coordenação do PAC e os arranjos regulatórios do PIL, da qual resultou o Programa de Parcerias e Investimentos (PPI).

O PPI de Temer traz ao mercado o que o Estado pode oferecer de melhor: financiamentos e intervenção mínima. A concessão da infraestrutura sem planejamento é um terreno pantanoso para os usuários, os quais podem ter de pagar um alto preço por um desenho regulatório danoso. A autonomia regulatória das agências estatais foi reafirmada, muito provavelmente, por retórica, pois os órgãos de controle, tal como o TCU, continuam arbitrando a relação entre agências e os concessionários de serviços públicos.

A regulamentação do PPI se dará por Decreto Presidencial, abrindo uma ampla margem para discricionariedades de todo tipo, de modo a compor formas esdrúxulas de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada, tais como já ocorrem em diversos empreendimentos pelo país.

Do PPI de Lula ao PPI de Temer foram dez anos de construção institucional, reativando o planejamento estratégico para o país. Tudo isso é muito frágil. A reforma ministerial do governo Temer fundiu grandes ministérios e burocracias diferentes em ministérios ainda maiores. Dois resultados dessa política são, certamente, o avanço da iniciativa privada sobre estatutos regulatórios mais vantajosos para si e um gradual desmonte da estrutura de planejamento federal de médio prazo.

Crédito da foto da página inicial: EBC

 

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