O novo teto fiscal teria sua primeira versão até 2023, o que permitiria um avanço nos investimentos públicos já para 2021, essencial para a retomada do crescimento.
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Brasil Debate

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Helder Lara Ferreira Filho

É mestre em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e doutorando em economia pela Universidade de Brasília (UnB)

José Luis da Costa Oreiro

É professor associado do Departamento de Economia da Universidade de Brasília.

 
Helder Lara Ferreira Filho e José Luis Oreiro

Entre narrativas e fatos sobre a questão fiscal: por um novo teto de gastos – parte 2

A proposta é de um novo teto de gastos com ciclo de 4 anos, com estimativas para subtetos, extinção da Regra de Ouro e a modificação da atual regra de superávit primário para uma meta de superávit primário ajustada ao ciclo econômico

21/05/2020

Nesta segunda parte do artigo, faremos uma proposição para um Novo Teto de Gastos, com variação anual positiva (em termos reais). Em primeiro lugar, ele seria revisado por um período menor, de 4 em 4 anos, podendo ser aproveitadas as janelas do Plano Plurianual (PPA) para que isso seja feito. Com isso, a cada 4 anos poderiam ser reavaliadas as condições fiscais do país em cada final de ciclo do PPA.

Nesta primeira versão do Novo Teto de Gastos, a referência seria de 2019, mesmo sabendo que 2020 já está em andamento. Assim, na prática, o teto seria implementado em 2021, com uma referência retroativa desde 2019. Isto porque o ano de 2020 tem circunstâncias peculiares por conta da pandemia, não sendo um bom indicativo para as despesas primárias do governo para anos mais “normais”. Logo, o Novo Teto de Gastos teria vigência entre 2020-2023 – mas, na prática, entre 2021-2023.

Em segundo lugar, o Novo Teto de Gastos teria um teto geral de despesas e alguns subtetos que compõem o teto geral, de forma similar à proposta de Giambiagi e Tinoco (2019), mas com diferenças na variação anual das despesas e nos subtetos considerados. Logo, o Novo Teto de Gastos para 2020-2023 teria como teto geral uma variação anual real de 3,5% a.a., a partir das despesas de 2019.

Adicionalmente, existiriam 5 subtetos que seriam agrupamentos das despesas primárias do governo. Dentre as despesas obrigatórias: (i) Benefícios previdenciários; (ii) Pessoal e encargos sociais; (iii) Restante das obrigatórias[1] – todas as despesas obrigatórias, excetuando-se (i) e (ii). Quanto às despesas discricionárias: (iv) Investimento; (v) Demais discricionárias – todas as despesas discricionárias, excetuando-se (iv).

Para nossas estimativas para o Teto 2020-2023, teríamos as seguintes condições, sempre em termos reais: para (i) “Benefícios previdenciários”, um avanço estimado de 4% a.a.[2]; para (ii) “Pessoal e encargos sociais”, seria um avanço de 2,3% a.a., considerando um avanço de 4% a.a. para os inativos[3] e de 0,8% a.a. para os ativos[4]; para (iii) “Restante das obrigatórias” considerou-se um avanço anual de 30% da variação estimada para o PIB no período; para (iv) “Investimento” utilizou-se o resultante das despesas primárias segundo o teto geral, subtraindo-se os itens (i), (ii), (iii) e (v); e para (v) “Demais discricionárias”, também se utilizou um avanço anual de 30% da variação estimada para o PIB no período[5].

Para o Teto no período de 2020-2023, foram considerados os seguintes resultados de PIB para nossa análise: -5,5% em 2020; 4,5% em 2021; 4,25% em 2022; 4% em 2023. Assim, seria praticamente uma situação de recuperação em “V” da economia brasileira à pandemia em 2020 e, dado o melhor perfil das despesas públicas (com o incremento de investimentos por conta do Novo Teto de Gastos) e do hiato do produto já existente desde 2015, o crescimento seguiria mais elevado até 2023.

Com todas essas variáveis, teríamos, em 2021, um subteto para investimentos da ordem de 128 bilhões de reais (ou 1,8% do PIB). Isto significaria 1 p.p. a mais do que 2019, ou quase 72 bilhões de reais, o que seria um impulso fiscal relevante na área de investimentos – em valores de 2019. Em 2023, chegaríamos a 2% do PIB em investimentos. As projeções como um todo podem ser vistas na Tabela 1 abaixo.

Essa simulação foi apenas um desenho possível do Novo Teto de Gastos, podendo variar as hipóteses e as variações de cada subteto, ou mesmo do Teto Geral. Além disso, com nossa proposta, em 2023 seria feita uma nova análise das condições fiscais do país, em conjunto com as projeções de crescimento para os próximos anos e da própria taxa real de juros para verificar qual a possibilidade para a expansão das despesas para o novo ciclo, qual seja, entre 2024-2027; e assim por diante. Outra simulação foi feita, resultando na Tabela 2, a seguir.

Como se pode ver na Tabela 2, os valores além de 2023 se modificaram com as mudanças de premissas. O Investimento, por exemplo, a partir de 2023 fica sempre perto de 2% do PIB, enquanto na Tabela 1, chegava a praticamente 3% do PIB em 2030. A questão a ser levantada, então, seria: o que aconteceria com dívida pública?

Como destacado anteriormente neste artigo, a dinâmica da dívida depende, essencialmente, da diferença entre a taxa real de juros e da taxa real de crescimento do PIB, além do resultado primário do governo. Portanto, é possível que a dívida se estabilize ou até se reduza mesmo com déficits primários, se a taxa de crescimento for superior à taxa de juros[8].

Como se pode observar na simulação acima, depois do forte impacto na Dívida Bruta por conta da pandemia, no cenário em que são tomadas as medidas necessárias para uma recuperação mais acelerada da economia brasileira, há uma estabilidade da dívida pública até 2025, sendo que a partir de 2026 a dívida pública começa a se reduzir no restante de sua trajetória. Isto ocorre mesmo com déficits primários em todos os anos considerados, no entanto, com taxas reais de juros menores do que o crescimento econômico[1].

A situação descrita é possível por conta do contexto já observado antes da pandemia e, provavelmente, ainda mais após a pandemia, qual seja, a demanda extremamente deprimida a ponto de a política monetária ser incapaz de, sozinha, eliminar o hiato do produto[2].

Neste caso, a política fiscal se torna ainda mais relevante, conforme tem sido apontado por Krugman (2020). Ele, dentre outros, defende um programa de estímulo permanente – por meio do investimento público. Esses investimentos podem nem sempre se pagar completamente (se a taxa de juros se elevar quando as medidas de estímulo apresentarem seus resultados), mas se pagariam em parte, além disso, como já observado, investimentos em infraestrutura, em ciência, tecnologia e inovação, em saneamento, dentre outros, tendem a elevar a produtividade no longo prazo (portanto, o crescimento) e, por vezes, a reduzir ou evitar despesas (por exemplo, gastos em saneamento evitam gastos em saúde pública).

Para complementar esse novo arcabouço fiscal proposto, além da instituição do Novo Teto de Gastos, a Regra de Ouro deveria ser extinta, tal como explicado em Oreiro e Silva (2020), e poderia ser modificada a regra de superávit primário para uma meta de superávit primário ajustado ao ciclo econômico.

Em suma, com o Novo Teto de Gastos, a cada ciclo de 4 anos, de acordo com o contexto econômico e fiscal de cada período, seriam definidas as variações do teto geral, além de estimativas para os subtetos indicados.

Para evitar o risco de sempre se utilizar o teto definido, mesmo sem necessidade a depender no nível da atividade econômica, haveria essa meta de resultado primário ajustada ao ciclo – e que poderia auxiliar na construção de um espaço fiscal para atuação contracíclica no caso de eventual choque econômico adverso dentro do ciclo de 4 anos. Assim, seria um teto menos draconiano relativamente ao instituído a partir de 2017 e que permitiria uma atuação anticíclica por parte do governo, ao contrário do Teto anterior que eliminava qualquer possiblidade disso.

Outra vantagem do Novo Teto de Gastos é poder reavaliar a situação a cada 4 anos, inclusive observando as estimativas para as dinâmicas dos subtetos, como os “Benefícios previdenciários”. Caso se entenda que esses gastos estão crescendo excessivamente, isto ficaria mais explícito com a presença do subteto de gastos e essa questão poderia ser mais bem endereçada ao longo dos anos por meio de novas reformas previdenciárias, por exemplo.

Ainda, ao longo dos ciclos de 4 anos, mais frequentes do que ciclos de 10 anos do Teto atual, a tendência é de ganho de maturidade por parte da população com essa ferramenta proposta pelo Novo Teto de Gastos, o que tenderia a qualificar mais a discussão pública sobre quais as despesas deveriam ser priorizadas    

Em suma, ao longo deste artigo, mostramos que antes da pandemia era necessário um impulso fiscal para acelerar o crescimento econômico, inclusive para evitar os conhecidos efeitos de histerese no desempenho do PIB. Por outro lado, com o novo “coronavírus”, essa necessidade se torna ainda mais premente, dado o tamanho do choque adverso estimado para 2020. Assim, mostramos que será necessário alterar o teto de gastos tal como está em vigência desde 2017. Mais do que isso, como ele se tornará inviável em breve, é melhor que ele seja modificado de forma organizada, priorizando despesas mais qualificadas.

Depois disso, apresentamos nossa proposta de arcabouço fiscal, mais simplificado e mais eficiente, com o Novo Teto de Gastos, com sua primeira versão válida até 2023, o que permitiria um avanço substancial nos investimentos públicos já para 2021, algo essencial para a retomada do crescimento econômico no país em reação à queda de 2020; além da extinção da Regra de Ouro e da instituição de uma meta de superávit primário ajustado ao ciclo.

Finalmente, demonstramos que esse aumento de despesas não necessariamente estaria relacionado a um descontrole da dinâmica da dívida pública, e que isso depende da diferença entre taxa de juros e de crescimento econômico, além do resultado primário, apesar de que este último também é afetado pelos dois primeiros fatores.

Por fim, vale dizer, caso se entenda que seria saudável alguma redução da dívida pública de forma mais acelerada, poderia ser estabelecida alguma elevação de tributos. Neste caso, a reforma tributária que tem sido debatida para fins de simplificação do sistema tributário brasileiro poderia se aliar a outra no sentido de dar maior progressividade a esse mesmo sistema. Para tal, poderiam ser instituídos tributos sobre dividendos, novas alíquotas de Imposto de Renda para vencimentos mais elevados, uma harmonização de regras para todos que tiverem o mesmo nível de renda (mesmo como Pessoa Jurídica).

Além disso, para o resultado primário do setor público consolidado, poderiam ser mais bem regulamentados e aproveitados tributos como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) – com a cobrança para todos os tipos de veículos automotores, não somente carros – e a possibilidade de expansão da alíquota do tributo sobre heranças, por exemplo, de 8% para 16%.

Crédito da imagem da página principal: Agência Brasil    


Notas:

[1] Foi escolhido esse nome para evitar confundir com as “Demais obrigatórias” que aparecem em diversos relatórios oficiais do governo, mas com outro conceito

[2] Vale dizer, as estimativas do PLDO 2021 quanto a essas despesas vieram significativamente menores do que anteriormente, com uma evolução das despesas previdenciárias menos significativas.

[3] Aqui, para fins de simplicidade, adotou-se uma variação de 4% a.a., tal como no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). No entanto, será necessário verificar de forma mais aprofundada os impactos da adoção de Fundos de Previdência complementar dos servidores públicos nessa dinâmica, além do percentual de adesão dos servidores a esses fundos e, ainda, o impacto dos aumentos menores sobre a remuneração dos ativos sobre a folha dos inativos que têm seus salários vinculados com os servidores da ativa. 

[4] Para fins de simplicidade, adotou-se a proporção das despesas de 2019 para compor o valor global de gastos com pessoal – 0,8% para cerca de 53,5% das despesas com os ativos e 4% para cerca de 46,5% com os inativos, totalizando um avanço global de 2,3% a.a. Posteriormente, esse valor de expansão de 0,8% a.a. para o pessoal ativo poderia ser alterado, a depender do incremento anual da renda per capita do país em anos seguintes; e sua composição seria a combinação da elevação do quantitativo de servidores e do aumento das remunerações.

[5] Como referência para os valores de 2021 em diante, foram utilizados os dados previstos para 2020 antes da pandemia nas despesas discricionárias, ou seja, cerca de 19 bilhões para “Investimento” e 76 bilhões para “Demais discricionárias”.    

[6] A variação do PIB foi tida como uma redução monotônica de 0,25 p.p. ao longo dos anos, passando de 4,5% do PIB em 2021 para 3,75% em 2024; em 2025 em diante o PIB passaria a crescer a 3,5% a.a., devido a essa melhora da qualidade dos gastos públicos.

[7] Variação da despesa geral: 3,5% entre 2020-2023; 3% entre 2024-2027; 2,5% entre 2028-2030; Crescimento econômico: -5,5%, 4,5%, 4,25%, 4%, 3,5%, 3,25%, entre 2020 e 2025, daí em diante um avanço menor do que a simulação anterior, de 3% a.a.

[8] Ver, para isso, Oreiro (2020).   

[9] A projeção de crescimento econômico foi similar àquela da primeira simulação: -5,5%, 4,5%, 4,25%, 4%, 3,5%, 3,25%, 3%, 2,75%, respectivamente, entre 2020 e 2028; 2,58%, a tendência entre 1980-2014 entre 2029-2040. A taxa de juros considerada foi 0% em 2020, 1% em 2021-2022, 1,5% em 2023-2024, 2% em 2025-2026, 2,25% em 2027-2028, e 2,5% entre 2029-2040. O resultado primário seria de -7% em 2020, -3% em 2021, e aumenta em 0,4p.p. até chegar em -0,2% do PIB em 2028 em diante.

[10] Além da reforma trabalhista, que reduziu o poder de barganha dos trabalhadores, reduzindo a expansão de salários do setor privado, o que tende a reduzir a inflação; e da inflação reduzida “importada de outros países”, notadamente dos avançados.



  

Referências

Alesina, A.; Favero, C.; Giavazzi, F. Austerity: when it works and when it doesn’t. Princeton University Press, 2019.

Cerra, V.; Saxena, S. Booms, crises, and recoveries: a new paradigm of the business cycle and its policy implications. IMF, WP/17/250, 2017.

Couri, D. Gradualmente e, então, de repente. Valor Econômico, 2020. Disponível em: < https://valor.globo.com/opiniao/coluna/gradualmente-e-entao-de-repente.ghtml>.

Ferreira Filho, H.; Fraga, J. A PEC 241/55: redenção ou condenação?. Brasil Debate, 2016. Disponível em: <http://brasildebate.com.br/a-pec-24155-redencao-ou-condenacao/>.

Giambiagi, F.; Tinoco, G. O teto do gasto público: mudar para preservar. BNDES, Texto para Discussão 144, 2019.

Krugman, P. The case for permanent stimulus. VoxEU, 2020. Disponível em: < https://voxeu.org/article/case-permanent-stimulus>.

Oreiro, J. Pós-pandemia: Como retomar o crescimento mantendo a dívida pública sustentável?. Brasil Debate, 2020. Disponível em: < http://brasildebate.com.br/pos-pandemia-como-retomar-o-crescimento-mantendo-a-divida-publica-sustentavel/>.

Oreiro, J.; Silva, K. A estagnação brasileira e a agenda de Paulo Guedes em tempos de coronavírus. Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento, vol. 10, n.1, 2020.

Pires, M. A macroeconomia da política fiscal. Valor Econômico, 2019. Disponível em: < https://valor.globo.com/opiniao/coluna/a-macroeconomia-da-politica-fiscal.ghtml>.

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