Brasil Debate

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Eduardo Fagnani

É professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (CESIT) e coordenador da rede Plataforma Política Social.

 
Eduardo Fagnani

Déficit da Previdência ou déficit de democracia?

Publicado na Carta Capital em 4-5-2017

Ajustes nos sistemas previdenciários são necessários. Mas têm de ser precedidos por debate amplo, plural e democrático. Não se fazem reformas dessa envergadura com ações de terrorismo econômico. Por que o governo, os economistas do mercado e os meios de comunicação não querem o debate público sobre o financiamento da Previdência? Por que insistem em fazer a toque de caixa uma reforma que supostamente seria eficaz contra problemas que ocorreriam daqui a 40 anos?

A estratégia de atemorizar a sociedade com base em argumentos falsos é equivocada e antidemocrática. Um desses argumentos equivocados insiste que a Previdência teria déficit. Não é verdade. A Previdência não é deficitária. E, se fosse, estaria em situação anômala, diferente da que determina a Constituição da República.

Para redigir a Constituição, os Constituintes de 1988 inspiraram-se em alguns princípios dos regimes de Estado de Bem-Estar Social desenvolvidos após a SegundaGuerra Mundial nas nações industrializadas. O clássico relatório “Social Insurance and Allied Services” elaborado pelo economista liberal  William Beveridge exerceu grande influência nas mudanças que se seguiram a partir de 1945.

A Seguridade Social é um dos núcleos daqueles regimes que asseguram um conjunto de direitos sociais universais (proteção à velhice, socorro no desemprego, assistência à saúde e assistência social). A Seguridade diferencia-se do “Seguro”, ao qual só tem direito quem paga.

Embora contributiva, a Seguridade Social é em parte regida também pelo princípio da solidariedade. Trata-se de um pacto social (todos devem viver acima de um nível de vida mínimo, abaixo do qual não se admite que alguém tenha de viver) firmado por toda a sociedade, a qual aceita que tenha deveres para com seus membros e a responsabilidade de protegê-los.

Quem paga a parte dos que não podem pagar? O sistema tributário, que taxa proporcionalmente mais aqueles que ganham mais. Assim se faz uma redistribuição darenda pela via tributária, para financiar programas regidos pela lógica da solidariedade.

Nesses regimes, o financiamento da Seguridade baseia-se no clássico “modelo tripartite” instituído pelo chanceler Otto von Bismarck na Alemanha do século XIX. Trabalhadores, empregadores e o governo (por meio de impostos gerais) são igualmente responsáveis pelo financiamento da proteção social.

Num conjunto de 15 países europeus, a participação média relativa das “contribuições do governo” no financiamento da Seguridade Social é de 45% do total. A “contribuição dos empregadores” é de 35%. E a dos trabalhadores é de 18%. Na Dinamarca, a participação relativa do governo no financiamento da Seguridade atinge 76% do total (27% do PIB).

Os reformistas brasileiros nos anos de 1970 inspiraram-se nesse paradigma que ainda não havia sido contraditado pelos neoliberais em ascensão e ainda não hegemônicos. A inscrição da Seguridade Social na Constituição de 1988 foi o desaguadouro de um longo processo, no qual a academia teve papel destacado – muito diferente da alienação hoje predominante.

Um primeiro esboço da Seguridade Social encontra-se no documento “Esperança e Mudança” de 1982, ironicamente, organizado pelo PMDB. Seguiram-se diversos outros estudos. Mas certamente a mais abrangente reflexão crítica sobre a realidade e os rumos possíveis do sistema previdenciário brasileiro encontra-se no “Relatório Final do Grupo de Trabalho para a Reforma da Previdência Social” publicado em 1986.

A elaboração desse documento – que construiu a espinha dorsal do capítulo sobre a Seguridade Social inscrito na Constituição Federal de 1988 – foi coordenada pelo cientista político Wanderley Guilherme dos Santos, tendo como secretária-executiva a economista Sulamis Dain. Participaram desse trabalho setores da oposição ao regime militar, especialistas em questões previdenciárias, dirigentes sindicais e representantes de entidades patronais.

O cerne das recomendações daquele documento foi introduzir o princípio da “Seguridade Social”. O relatório enfatizava a necessidade de o Brasil transitar, de um modelo de proteção baseado “estritamente em uma concepção contratualista”, para um “sistema amplo de bem-estar social”.

A lógica contratual de Seguro (garantia da renda de acordo com a capacidade contributiva do segurado) seria substituída pela lógica de solidariedade entre os contribuintes. O direito coletivo decorrente da cidadania prevaleceria sobre o direito individual associado à contribuição. Com a seguridade, esse direito individual seria abandonado em favor do direito coletivo decorrente da incidência dos encargos financeiros sobre o conjunto dasociedade.

Ao cabo de longa etapa, os Constituintes de 1988 escreveram o artigo 194, que estabelece que integram a Seguridade Social: a Previdência Rural e Urbana, a Saúde, a Assistência Social e o Seguro-desemprego. E, para financiar a Seguridade Social, os Constituintes conceberam o que se lê no artigo 195, que determina que a Seguridade Social seja financiada pela contribuição do governo, pela contribuição do empregador e pela contribuição do trabalhador.

E fizeram mais: para o governo cumprir a sua parte no financiamento da Seguridade, aqueles Constituintes criaram duas novas fontes de financiamento que não existiam: a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas, CSLL, e a Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social, Cofins. Foi a saída encontrada diante do fracasso da tentativa de corrigir as injustiças do sistema de impostos concebido pela ditadura militar.

Essas novas fontes de financiamento foram criadas para garantir programas sociais não contributivos inspirados na solidariedade, como o SUS, a Assistência Social e a Previdência Rural. No caso da Previdência Rural, procurava-se reparar uma injustiça histórica, pois até 1988 o trabalhador rural não tinha os mesmos direitos trabalhistas e previdenciários de que gozava o trabalhador urbano.

Eram idosos que trabalharam no campo desde os anos de 1940 e 1950 em condições de semiescravidão. Com o Pacto Social celebrado em 1988, a sociedade queria reparar essas injustiças. E concordou em criar novas fontes de financiamento (CSLL e Cofins) para dar aos trabalhadores rurais o benefício de um salário mínimo por mês. O mesmo ocorreu com o benefício assistencial para portadores de deficiência e idosos com renda per capita inferior a um quarto do salário mínimo.

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É importante sublinhar que o artigo 195 da CF-88 não é propriamente uma inovação. A “contribuição do governo” no financiamento da Previdência existe desde a década de 1930, quando foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão.

A “contribuição do Estado” está prevista, por exemplo, no artigo 11 do Decreto n. 22.872/1933 que criou o Instituto dos Marítimos; e o artigo 21 determina que “as rendas arrecadadas pelo Instituto são de sua exclusiva propriedade e em caso algum terão aplicação diversa da estabelecida neste decreto, considerados nulos de pleno direito os atos que violarem este preceito, e sujeitos os seus autores às sanções cominadas no capítulo VIII”.

O artigo 69 da  Lei Orgânica da Assistência Social de 1960 (Lei n. 3.807) mantém o sistema tripartite, o mesmo ocorrendo na ditadura militar, como reza, por exemplo, a Lei n. 5.890 de 1973. A Constituição de 1988 tão somente reforçou essa tradição iniciada em 1933. E, além de criar duas novas contribuições, os Constituintes deram a esse modelo tripartite status Constitucional.

Estudos realizados há mais de 20 anos pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais daReceita Federal do Brasil (Anfip) revelam que a Seguridade Social sempre foi superavitária. E continuou superavitária mesmo com a subtração de mais de 60 bilhões de reais anuais das suas receitas, por conta da Desvinculação das Receitas da União, DRU; e apesar das isenções tributárias sobre as suas fontes de financiamento concedidas pelo governo a setores econômicos, isenções que totalizam cerca de 160 bilhões de reais por ano.

Portanto, não há “déficit” na Previdência, uma vez que ela faz parte da Seguridade e a Seguridade sempre foi superavitária, além de dispor de fontes de recursos constitucionalmente asseguradas para financiar a Previdência. O suposto “déficit” de 85 bilhões de reais ocorrido em 2015 poderia ter sido coberto com parte dos R$ 260 bilhões arrecadados pela Cofins e pela CSLL.

Ou então, pelos R$220 bilhões capturados da Seguridade pela DRU e pelas isenções fiscais concedidas pelo governo nas receitas pertencentes ao sistema de Seguridade Social. Por que nem um centavo desses recursos assegurados pela CF-88 foi aportado para cobrir o suposto “déficit“?

Se a Previdência é parte da Seguridade Social, e se o Orçamento da Seguridade Social é superavitário, de onde viria o suposto “déficit“? Esse chamado  “déficit” aparece porque não se tem contabilizado também como fonte de receita da Previdência, a parte do Estado.

Desde 1989, a área econômica do governo se apropriou da CSLL e da Cofins. Em outras palavras, o Ministério da Previdência somente contabiliza, como fontes de financiamento daPrevidência, as contribuições dos trabalhadores e a contribuição dos empregadores. Assim, o tão divulgado “déficit” é a parte que o governo deve aportar para financiar a Previdência. Mas ele nunca aportou.

Falar de algum “déficitda Previdência é ataque frontal, é atropelar e desprezar a Constituição de 1988. Esse ataque e atropelamento começou nos últimos anos datransição democrática coordenada por José Sarney, como apontam os diversos estudos realizados pelo economista Aluísio Teixeira, dentre outros. Esse movimento contra a Constituição foi duramente denunciado pelo relator do capítulo sobre a Seguridade Social na CF-1988, o senador Almir Gabriel do PSDB em 1989:

“É interessante, para o governo, que o déficit público apareça na Previdência exatamente por este motivo: como não se pode aumentar a receita com impostos, o déficit daPrevidência é um pretexto. Recursos que deveriam ter sido alocados no ministério foram desviados para outros setores, para cobrir outros setores, para cobrir outros buracos de caixa. Além de deixar de custear a máquina previdenciária, não arcando com as despesas administrativas e de pessoal, o governo está utilizando parte do Finsocial [Cofins] para pagar os segurados e pensionistas da União, que sempre foram pagos com recursos do Tesouro Nacional e não do Iapas” (Governo aumentará contribuições para sanear Previdência. Folha de S.Paulo, 17/5/1989).

O mesmo descaso pelo texto Constitucional foi admitido, pública e impunemente, pelo então ministro da Previdência e Assistência Social, Jáder Barbalho, em entrevista concedida em meados de 1989:

“Não vou discutir ética. (…) O grande problema do ministro do Planejamento é que ele tem vários déficits para administrar. Na hora que eu pedir para ele mandar a Cofins para Previdência, ele pode chegar e perguntar: ‘Como é que eu vou pagar os pensionistas daUnião?’ Isso porque o déficit da Previdência é resultado do déficit da União. Todo mundo deve ser pago com o dinheiro da seguridade social, mas a maior parte foi destinada ao pagamento dos pensionistas da União” (Um rombo federal. Entrevista com Jáder Barbalho. Veja, 31/5/1989).

E o descaso foi repetido por todos os governos entre 1990 e 2017, aí incluídos os governos de coalização liderados pelo Partido dos Trabalhadores, a despeito dos alertas feitos pela bancada dos Trabalhadores (cinco Centrais Sindicais e duas Confederações de Aposentados) no relatório final do Fórum Nacional da Previdência Social, realizado em 2007.

Portanto, quem disser que há “déficit” desconsidera o que determinam os artigos 194 e 195 da Constituição de 88. Nesse debate, os protagonistas não são contadores e economistas dos bancos, mas juristas e constitucionalistas.

Em fevereiro de 2017, por exemplo, a Ordem dos Advogados do Brasil, OAB, posicionou-se publicamente e afirmou em alto e bom som que a reforma da Previdênciatem sido apresentada pelo governo sob discurso de catástrofe financeira e “déficit“, que não existem, evidenciando-se grave descumprimento aos artigos 194 e 195 da Constituição Federal, que insere a Previdência no sistema de Seguridade Social, juntamente com as áreas da Saúde e Assistência Social, sistema que tem sido, ao longo dos anos, altamente superavitário em dezenas de bilhões de reais”. (leia aqui)

Em suma, a pós-verdade de um fantasiado suposto “déficitda Previdência é uma das faces da luta de classes que se expressa na disputa pelos recursos públicos. As “elites” financeiras jamais aceitaram que os movimentos sociais de 1970 e 1980, que lutavam contra a ditadura militar, capturassem uma parcela do PIB federal para financiar a Seguridade Social.

Não há déficit na Previdência. O que há é déficit de democracia e déficit de capitalismo. O “capitalismo” brasileiro, secularmente arcaico, não engole sequer alguns princípios elementares da socialdemocracia. Trata-se de “capitalismo” sem capitalistas. E, em breve, sem consumidores.

Crédito da foto da página inicial: Elza Fiúza/ABr

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