Trata-se de repensar a tradicional concepção de política industrial voltada à promoção de setores, empresas e tecnologias tidas como chave para a modernização das forças produtivas.
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Brasil Debate

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Marco Antonio Rocha

É professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT-IE/Unicamp)

Pedro Rossi

É professor do Instituto de Economia da Unicamp, diretor do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica da Unicamp e coordenador do Conselho Editorial do Brasil Debate.

 
Marco Antonio Rocha e Pedro Rossi

A esquerda deve superar velhas concepções de ‘industrialização’ e política industrial

Em vez de correr atrás de uma distante fronteira tecnológica e promover concorrentes nacionais para oligopólios globais, devem-se buscar tecnologias e setores produtivos voltados ao bem-estar social, sustentabilidade ambiental e diversidade local e regional

19/02/2018

É preciso repensar a ideia, muito presente na literatura brasileira sobre desenvolvimento, da industrialização como carro chefe do processo de desenvolvimento econômico e como finalidade última da política industrial. O conceito de industrialização, processo transformador das relações sociais e modernizador dos modos de produção, não dá conta dos desafios e por vezes se contrapõe a um projeto de desenvolvimento que busque uma transformação social substantiva com redução das desigualdades e melhorias sociais. A centralidade desse conceito contrasta, por exemplo, com a necessidade de apoio popular à estratégia de desenvolvimento, com as diversidades regionais, com a crise das cidades, com os desafios relacionados à preservação do meio ambiente, com a diversificação extrema dos padrões de consumo e com a crise de sociabilidade do capitalismo moderno.

Isso não significa abandonar a ideia, mas repensar a tradicional concepção de política industrial como política voltada à promoção de setores, empresas e tecnologias tidas como chave para a modernização das forças produtivas e para aproximação da fronteira tecnológica. Esse modo de operação desgastou a própria ideia de política industrial e vendo sendo frequentemente associada, com ou sem razão, aos benefícios de grupos privados, aos escândalos de corrupção e à degradação do meio ambiente. No período recente, se presenciou não somente o desmonte de mecanismos importantes para a execução da política industrial, como também a criminalização da política industrial frente à opinião pública.

Diante desse cenário, é necessário rediscutir o tema e pensar novas formas de conduzir políticas para o setor industrial. Nesse breve artigo, propomos uma nova forma de orientação da política industrial e tecnológica a partir da ideia de “política orientada por missões”, discutida por Mariana Mazzucato entre outros. Isto é, a construção dessas políticas deve estar voltada para resolução de problemas concretos e de longa data da sociedade brasileira, com objetivo social bem definido.

Em outras palavras, propõe-se a formação de eixos de atuação da política industrial voltados para “missões orientadas à solução de problemas históricos da sociedade brasileira”. A organização a partir de tais eixos procura construir novas formas de apoio popular às políticas industrial e tecnológica a partir da geração de benefícios sociais diretos, de médio e longo prazo.

Colocando em exemplos práticos, podem-se sugerir eixos da política industrial em torno da ideia de “investimento social”: infraestrutura urbana de transporte, moradia, saneamento básico, tecnologia verde, habitação popular, saúde – em particular a cadeia produtiva em torno do SUS – e a educação, além de outros eixos voltados para as especificidades regionais como desenvolvimento das atividades agropastoris do semiárido, desenvolvimento sustentável da Amazônia (incluindo a expansão do mapeamento do genoma da região amazônica), expansão, entre outros a serem elencados.

Essa forma de pensar a política industrial é mais adequada à superação da longa crise estrutural em que se encontra a indústria brasileira, que ampliou o imenso hiato tecnológico da indústria nacional frente aos padrões de competitividade dos países desenvolvidos. Nesse contexto, a  incapacidade de penetrar na terceira revolução industrial não permitiu que a indústria local desenvolvesse os mecanismos necessários de disseminação tecnológica e a privou das capacitações mínimas para internalizar parte considerável da chamada “Indústria 4.0”. Já com a nova orientação, em detrimento de correr atrás de uma fronteira tecnológica cada vez mais distante e de promover concorrentes nacionais para oligopólios globais, a política industrial e tecnológica deve se voltar para tecnologias e setores produtivos funcionais à melhoria do bem-estar social da população.

A proposta ainda procura superar problemas típicos da política industrial no Brasil, como a sua descontinuidade, a falta de apoio político, a dificuldade de se impor barreiras de seletividade e de se cobrar contrapartidas do setor privado. Essa prévia delimitação dos setores envolvidos resultaria em uma maior capacidade de insulamento dos planos de ação em relação às pressões advindas do setor privado. Ao mesmo tempo, o estabelecimento de metas concretas que aumentam diretamente o bem-estar social possibilitaria um ganho de comunicação com a população e um maior envolvimento da sociedade civil, o que facilita a organização de espaços de discussão vinculados a cada problema e o controle dos recursos, o que resulta na melhoria da eficiência do gasto público.

O foco em problemas historicamente conhecidos da sociedade brasileira permite ainda utilizar a estrutura institucional já existente, como Embrapa, Fiocruz e o sistema de universidades públicas que, em geral, já são polos regionais importantes para a execução da política tecnológica. A aplicação de tecnologias desenvolvidas localmente em larga escala teria também a capacidade de ampliar os processos de transferência tecnológica entre instituições públicas e privadas, melhorando a competitividade do setor privado brasileiro em nichos tecnológicos desenvolvidos a partir das missões orientadas à solução de problemas da própria sociedade.

A política industrial orientada dessa forma possui igualmente um forte viés de desenvolvimento regional, já que ela é historicamente e socialmente condicionada e, logo, possui forte relação com a estrutura social e econômica da região em que cada missão for orientada. Adicionalmente, essa política poderia ainda estar articulada à mudança nos padrões de consumo, já que, por exemplo, visa a mudança nos padrões de locomoção nas grandes cidades e a reorientação do consumo de certos bens para cadeias de produção local, como no caso do desenvolvimento da economia de certos biomas.

Portanto, a proposta de política industrial e tecnológica com base em missões altera os critérios de seleção, avaliação e controle, em que a política industrial é usualmente baseada. Colocada dessa forma, a política tecnológica e produtiva estaria a reboque da solução de problemas históricos que afligem a sociedade brasileira, sendo que resultados e metas seriam definidos em função da solução desses problemas. A proposta apresentada também não exclui outros eixos convencionais de atuação da política industrial, como as políticas horizontais ou aquelas voltadas para micro, pequenas e médias empresas, além daquelas voltadas para os setores em que o Brasil apresenta potencialidades já comprovadas, como no caso da indústria petroleira e da indústria de defesa.

Por fim, o setor industrial é fundamental para um projeto social de desenvolvimento, mas as políticas econômicas orientadas para esse setor devem estar norteadas pelas finalidades sociais do projeto, e subordinadas à discussão democrática em torno dos padrões de consumo, da sustentabilidade ambiental, da diversidade local e regional e, principalmente, por seus impactos sociais. Ou seja, políticas industriais em um projeto de esquerda devem auferir apoio popular e ter finalidades sociais claras.

Crédito da foto da página inicial: Agência Brasil

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7 respostas to “A esquerda deve superar velhas concepções de ‘industrialização’ e política industrial”

  1. Guilherme H Pereira disse:

    Convido a todos para leitura do artigo em
    http://debatesemrede.com.br/materia/3016/politica-de-inovacao-substituira-a-politica-industrial
    Que participa desse debate chamando atenção para os desafios que o tema apresenta.

  2. Guilherme H Pereira disse:

    Parabéns aos autores por trazerem esse importante tema para o debate, bem como pela clareza do texto. E um bom artigo deve ser valorizado com comentários, produzindo o desejado por qualquer autor que é a sensação de ter sido lido, bem recebido e provocado reflexões. É com este espírito que registro as minhas reflexões e reações ao artigo que acabo de ler:

    1) Industrialização como bandeira da esquerda – creio que a literatura sobre o tema na América Latina aponta, de forma majoritária, essa bandeira como marca dos economistas “Cepalinos”. Basta lembrar das teses sobre relações de trocas desfavoráveis aos produtores de bens primários no mercado mundial. O pensamento da esquerda me parece dividido em várias vertentes e, por isso, difícil de ser resumido dessa maneira para fins de título do artigo;

    2) Política industrial como apoio ao setor industrial – Não conheço na literatura base teórica que permita justificar a atuação das políticas em favor exclusivo de um setor da economia. O que temos, principalmente em Keynes e Kalecki, é uma defesa do Investimento como variável chave da dinâmica econômica. Por aí é possível justificar ações de políticas para regular (bem do Keynes) ou promover os investimentos. Isto é, facilitar ou retirar obstáculos ao fluxo de investimentos privados, de sorte que se mantenham em níveis estáveis, se possível elevados. Entendo que o “Industrial Policy” nos memorandos do Keynes quer dizer “política dos negócios”. Ou seja, as medidas que o governo pode implementar em apoio ao fluxo de investimentos;

    3) Adotando-se a visão que considero adequada (item 2 acima) a discussão sobre a industrialização (indústria de transformação) como veículo principal do desenvolvimento; e que este é o fato justificador da política industrial, perde totalmente o sentido, torna-se uma discussão superada;
    4) A ideia de que política industrial (PI) é apoio aos “campeões”, isso de fato aconteceu (Por exemplo França com o complexo aeronáutico), mas foi como estratégia para definir prioridade. Algo pontual, sem sucesso, não como argumento justificador de PI e nem relevante no debate mundial sobre PI. Os liberais, obviamente contrários a qualquer proposta de intervenção, é que são os grandes difusores desse conceito distorcido de PI. No caso brasileiro recente, é necessário não confundir linhas de financiamento do BNDES com PI. A PI em curso no segundo Lula era a Política de Desenvolvimento da Produção (PDP);

    5) Concordo que a PI ficou degastada. Mas, creio que o motivo é outro: trata-se do alarde dos liberais quanto as linhas de financiamento do BNDES e de forma mais contundente a prevalência que defendem da política monetária e do Estado não interventor. A corrupção desgastou todas as políticas e políticos. Generalizada, não me parece que tem um papel específico no desgaste da PI.

    6) Tenho, no entanto, boa margem de concordância com os encaminhamentos. PI é exatamente isso:
    a) Definir objetivos para o desenvolvimento [situação concreta de um país/região] (claro que hoje, diferente do tempo em que se falava em industrialização, tem que incorporar as questões ambiental e social)
    b) Identificar as estratégias para avançar na direção definida; Em seguida, as metas;
    c) Identificar os obstáculos ao investimento no caminho escolhido; e as medidas necessárias;

    7) Qual o problema objetivo no Brasil de Hoje? Certamente não está no debate sobre o conceito da PI. Mas, na obtenção do apoio político para uma PI desejável. A correlação de forças no comando do Governo está implementando a sua PI e entende que privatizar e destruir o pouco de políticas sociais existentes, é a via para promover os investimentos privados e fazer a economia voltar a crescer. Isso é PI, embora, muito distante do que defendemos como conteúdo para uma PI desejável.

    8) Quem pode contrapor-se a esse quadro (item 7)? Com certeza todos que estão na oposição, inclusive a esquerda que estiver aí. Como começar ou qual a contribuição que podemos construir para buscar apoio político? Penso que seria elaborar e buscar consenso sobre os pontos citadas nas letras a, b e c do item 6 acima.

  3. Ricardo Torres disse:

    Parabéns aos autores! Esse é um debate necessário! É bom ver colegas que compartilham desta visão.

  4. Marco Nascimento disse:

    Carlos G Gadelha, pesquisador da Fiocruz, tem produzido artigos, livros, capítulos e mesmo políticas públicas, há anos, que articulam, exatamente, os desafios nacionais à política industrial. Sua obra já busca superar a visão determinista, etapista e setorial da industrialização, tendo sido aplicada na recente política para o Complexo da Saúde. Recomendo a leitura do capítulo abaixo, do livro “Futuro do Desenvolvimento”, lançado em 2016 no Instituto de Economia da Unicamp. https://saudeamanha.fiocruz.br/wp-content/uploads/2016/12/Carlos-Gadelha-Politica-Industrial-e-Desafios-Nacionais.pdf Recomendo também a entrevista abaixo, feita em dezembro de 2017, para o Brasilianas do GGN, que caminha da saúde para a visão geral da política industrial guiada pelos desafios nacionais: https://jornalggn.com.br/noticia/brasilianas-visao-integrada-e-solucao-para-promover-desenvolvimento-com-bem-estar-defende-gadelha

  5. Renato Dagnino disse:

    Excelente texto!
    Há muito esperava dos colegas do IE uma reflexão como esta!
    Ela é muito próxima àquela que temos desenvolvido no Grupo de Análise de Políticas de Inovação do IG/Unicamp.
    Tomara que essa se expanda pela nossa universidade.
    Felicito, também, o Brasil Debate, pela publicação.
    Um abraço
    Renato Dagnino

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