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Mauricio Metri

A dívida pública nos governos FHC, Lula e Dilma: uma análise comparativa

Publicado no Luis Nassif Online em 16-10-2014

banco central

Durante o 1º governo Cardoso (1995-1998), a política monetária esteve presa à estabilização do câmbio (então fixo e sobrevalorizado), a principal âncora para controle inflacionário. Pressões cambiais, decorrentes de saídas de capitais, eram arrefecidas por meio de elevações das taxas de juros básicas da economia. Como a valorização excessiva do real comprometia o desempenho das contas externas, essa política tornava estruturais e crônicos tanto a tendência altista da taxa de juros, quanto o componente financeiro do gasto público, além de submeter a economia a recorrentes solavancos recessivos. Em linhas gerais, a gestão da dívida pública brasileira esteve atrelada às necessidades de captação de recursos estrangeiros.

Nesse contexto, grupos privados, residentes ou não, aproveitaram para realizar oportunidades de lucros associados a uma ciranda financeira internacional. Tomavam recursos em mercados exteriores (em dólares) a juros baixos e aplicavam-nos no mercado financeiro brasileiro (em ativos denominados em reais), principalmente em títulos públicos federais. Como o câmbio era fixo e o diferencial de juros expressivo, o lucro tornou-se certo, considerável e sem grandes esforços. Para se ter uma ideia, enquanto as taxas de juros básicas praticadas pelo FED estiveram na casa dos 5% a.a. nesse período, as taxas básicas da economia brasileira oscilaram na faixa dos 20% a 40% a.a., com picos superiores a isto. Os dados confirmam o endividamento externo privado excessivo. Sua participação no total saltou de 40% em 1994 para 62% em 1997. Para maiores detalhes ver, Gremaud, et. al., A Economia Brasileira Contemporânea, Editora Atlas, São Paulo, 2002.

O que era uma oportunidade de ganhos fáceis e significativos transformou-se num pesadelo em 1998, quando ocorreu uma fuga expressiva de capitais do Brasil por contágio da crise russa, em meados daquele ano. Diante disso, o governo Cardoso bem que tentou arrefecer as pressões sobre o câmbio, a partir de uma expressiva elevação das taxas de juros, na ocasião, para acima dos 40% a.a. Ademais, acenou com um forte arrocho fiscal. No entanto, as medidas não surtiram efeito, e a sangria prosseguiu. Entre agosto e setembro, a perda de reservas do Banco Central foi da ordem de 30 bilhões de dólares. Ver Gremaud, et. al., op. cit.

Para o governo, o problema não era apenas econômico, mas também político, pois o presidente Cardoso encontrava-se em plena disputa eleitoral, e sua reeleição dependia da manutenção da estabilidade monetária e, portanto, cambial. Para os grupos privados endividados em moeda estrangeira, a situação também implicava sérias preocupações. Pairavam no horizonte prejuízos expressivos (ou mesmo risco de falência) decorrentes de uma provável e muito próxima desvalorização do real. A única saída para esses grupos passou a ser a de encontrar algum “desavisado” que se dispusesse a vender ativos em dólares ou atrelados a ele de modo a assumir o risco (prejuízo) cambial (certo), promovendo assim a proteção (o hedge) de que tanto necessitavam. Mas quem entraria no mercado “vendendo dólares” (ou emitindo dívidas indexadas direta ou indiretamente ao câmbio) com a certeza de uma desvalorização iminente? Quem se disporia a assumir os prejuízos dos que haviam ganhado muito dinheiro com uma ciranda financeira internacional?

Assim como em outros momentos da história econômica brasileira, coube ao Estado assistir os grupos privados fornecendo-lhes proteção e abrigo. Implementaram-se dois movimentos “estratégicos” durante o 2º semestre de 1998. De um lado, o governo recorreu ao FMI, que lhe concedeu recursos pouco antes das eleições, no valor de 42 bilhões de dólares, associados a uma agenda de contrapartidas bastante severas à sociedade brasileira. Por outro lado, além de atuar no mercado de câmbio vendendo dólares, o governo emitiu títulos públicos indexados ao dólar ou que acompanham indiretamente o movimento do mercado de câmbio (títulos com juros pós-fixados). A dívida pública transformou-se no instrumento de socorro aos grupos privados; sua gestão se orientou pela socialização de prejuízos privados; e, como estratégia, levou-se a cabo a sua quase que total “dolarização”. Em resumo, a dívida pública foi utilizada como uma espécie de “bolsa família” aos que haviam realizado grandes lucros e não aceitavam prejuízos de uma ciranda financeira internacional.

Por isto que, quando veio a desvalorização cambial de 65% em 01/1999, os agentes privados já não estavam somente “hedgeados” (protegidos) em relação às suas dívidas em dólares, mas também aproveitaram o contexto para realizar mais alguns outros ganhos patrimoniais. A magnitude do processo de socialização dos prejuízos privados pode ser estimada pelo impacto direto desta desvalorização sobre a dívida pública, que cresceu aproximadamente 50 bilhões de reais somente naquele mês. Para ser ter uma ideia do significado desse aumento, basta lembra que, dois anos antes, em 1997, a Companhia Vale do Rio Doce havia sido vendida por 3,5 bilhões de reais (valores corrigidos aos preços de 1999). Ver, Gremaud, et. al., op. cit.

Não por acaso, houve uma elevação da dívida pública líquida em relação ao PIB durante o primeiro governo Cardoso. Em 1994, ainda no governo Itamar, a dívida correspondia a 30% do PIB; em 1999, chegou a 44,5% do PIB; e, no último ano do segundo governo Cardoso, em 2002, a dívida já havia alcançado aproximadamente 50% do PIB. Maiores detalhes, ver: Sales, T. “Vulnerabilidade Externa ao Longo dos Governos FHC e Lula”, dissertação de mestrado, PEPI, IE-UFRJ, 2012.

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Nota-se, também, que essa evolução da dívida pública não ocorreu como contrapartida de um processo de transformação de forças produtivas, de industrialização ou de conquistas sociais, mas como resultado de um endividamento externo privado excessivo e de seu repasse posterior a toda sociedade brasileira por meio das finanças do Estado.

Além da socialização de prejuízos, outra conseqüência dessa gestão foi, como dito, a quase que completa “dolarização” da dívida pública federal. Houve uma expressiva redução da participação dos títulos pré-fixados na dívida total (de 55% em 05/1998 para 3% em 12/1998), os quais não permitem proteção aos movimentos no mercado de câmbio. Em contrapartida, os títulos indexados ao câmbio passaram de 15% para 21% do total; e os pós-fixados, de 41% a 69%, contabilizando 90% de toda dívida pública. Para se ter uma noção, em 1994, estes dois tipos (indexados aos câmbio e pós-fixados) correspondiam a apenas 24% do total. Maiores detalhes, ver: Sales, T. op. cit.

Mas qual seria o problema em se ter 90 % do total da dívida pública “dolarizada”? Acentuou-se sobremaneira a vulnerabilidade da economia brasileira a choques internacionais. Oscilações cambiais passaram a ter, durante os anos seguintes, efeitos diretos e expressivos sobre a dívida. Como se tratava de uma economia com crônica tendência ao desequilíbrio externo (vulnerabilidade excessiva), comprometeu-se severamente a capacidade de o Estado realizar políticas públicas em geral, eliminando a possibilidade de iniciativa estratégica do governo na efetivação de investimentos públicos, gastos sociais, etc.

Se, por um lado, o governo Cardoso conseguiu salvar os grupos privados ao mesmo tempo em que garantiu a sua reeleição, por outro, lançou o Estado e seu segundo mandato (1999-2002) a um imobilismo excessivo e a uma elevada vulnerabilidade fiscal e externa. Para a sociedade, fora o prenúncio de anos bastante difíceis.

É difícil imaginar quais teriam sido os efeitos da crise de 2008 na economia brasileira, a maior desde 1929, caso a gestão da dívida pública prosseguisse na orientação do governo Cardoso no sentido de sua dolarização. No entanto, antes da crise, instaurara-se a percepção no governo Lula (2003-2010) acerca da necessidade de se retomar a capacidade de iniciativa estratégica do governo.

O contexto favorável para isto adveio dos resultados positivos nas contas externa no início do governo Lula, decorrentes da própria desvalorização da moeda, de uma diplomacia ativa em relação à política de comércio exterior, associada a uma política externa de orientação sul-sul, e do aumento dos preços das commodities internacionais. Nesse processo de restruturação da dívida pública, no sentido de sua “desdolarização”, o alvo principal foram os títulos indexados ao câmbio, que passaram de 22% (em 2002) para 1% (em 2008), e os pós-fixados, de 61% (em 2002) para 36% (em 2008). Em contrapartida, os pré-fixados aumentaram sua participação de 2% (em 2002) para 32% (em 2008). Ademais, o estoque da dívida pública líquida caiu de 52% do PIB em 2002 para 35% em 2008, voltando aos patamares do período do governo Itamar.

No governo Dilma (2010-2014), permaneceu a orientação de se evitar a dolarização da dívida pública. Em agosto de 2014, 40% eram de pré-fixados, 35% atrelados a índices de preços e, apenas, 20% de pós-fixados e 4% indexados ao câmbio.

O mais importante a se observar é que, quando se deflagrou a crise internacional de 2008 e seus desdobramentos durante os anos seguintes, já havia sido retomada a capacidade de o Estado atuar de modo a arrefecer os efeitos de uma severa crise econômica por meio de políticas fiscal e monetária expansivas. Os bons resultados nas contas externas nos anos anteriores e a “desdolarização” da dívida pública foram decisivos para tanto. Assim, diferente da crônica tradicional da história econômica brasileira, o governo não lançou mão de ajustes econômicos recessivos. Ao contrário, inverteu as prioridade e, por decisões de natureza política, trabalhou de modo a defender o nível de emprego e renda das camadas mais vulneráveis da população brasileira, em vez de priorizar a proteção dos interesses e a riqueza patrimonial de grandes grupos privados.

Mauricio Metri – Professor de Economia Política Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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12 respostas to “A dívida pública nos governos FHC, Lula e Dilma: uma análise comparativa”

  1. Luana Oliveira disse:

    Não sou petista, quero ver o pt em Cuba. Só que o que o Nassif disse é verdadeiro, eu poderia completar c/ mais detalhes. Procurem em algum jornal dos anos 90, tb talvez, sim talvez, pois excluíram mtas publicações, vão encontrar a era do FHC, foi horrível tb, desemprego em massa, BNDES usado, dólar alto, empresas indo embora ,etc, etc Vamos saber votar, isso é, em ninguém que por aqui está, vamos pedir fichas limpas e que ninguém sacaneie, sim até isso fazem. E mais uma coisa, nem tudo o que vcs leem nos sites petistas é mentira, têm mtas verdades.

  2. Renato Lazareti disse:

    Lamentáveis e tendenciosas as comparações do Sr. Caro Professor. O que o Sr. pode dizer agora, menos de 18 meses desta publicação, sobre a dívida Pública de cerca de R$2,5 trilhões, o que representa 70% do PIB???

  3. Marcio disse:

    Lamentável um professor ter um viés político em seu descritivo sobre a economia brasileira. 10% de 10 = 1 e 2% de 100 = 2. Viva ao BR dos sonhos que nunca viveremos. Sobrevivemos aos 10 primeiros anos do séc XX por conjuntura internacional e agora estamos sofrendo pelo mesmo porque a economia brasileira é fraca, burocrática, dependente e liderada por pessoas que colocam os interesses particulares a frente do interesse público, independente de partido.

  4. Marcos disse:

    Ok professor. Então o Lula desdolarizou a dívida. E é só isso que importa? O Sr não tem vergonha de enrolar seus alunos com essa análise tendenciosa e incompleta? E qual era o valor da dívida (em dólares ou Reais) na época FHC e quanto é agora? R$ 2,5 trilhões em 08/2015 não significam nada? E independentemente de se está dolarizada ou é em Reais, o governo não tem de pagar juros? E quem está recebendo esses juros? Não são os bancos e investidores? Os “grupos privados” como o Sr se refere não estão auferindo lucros mais altos com o governo Dilma?

  5. Lopes disse:

    Alguns condenam comparar a dívida com o PIB, pois este se trata da produção nacional e não da arrecadação do governo, porem se esquecem de que quanto melhor for o resultado do PIB maior será a arrecadação para pagar a dívida pública e investir no país.
    Apesar de leis regularem os gastos públicos (leis de responsabilidade fiscal e da transparência), faltam normas que obriguem o executivo de planejar o destino adequado dos investimentos, fiscalizando cada centavo e combatendo a corrupção. Há prefeituras (exemplo) que gastam apenas o que arrecadam, porém com serviços supérfluos, como se o recurso público fosse inesgotável.
    O texto demonstra com clareza como a política do PSDB protege as grandes instituições privadas deixando a população à merce da sorte, cito o caso das rodovias em São Paulo onde se gasta mais com pedágios do com combustíveis, ou seja, enquanto a população se arrebenta para pagar altos pedágios as concessionárias obtêm lucros estratosféricos.
    Para a economia de um país ser considerada sólida é preciso que a dívida seja paga em dia e, o mais importante, QUE NÃO SE PEGUE EMPRÉSTIMOS. Afinal, Vocês investiriam em empresas endividadas ou nas que sobrevivem sem empréstimos? Neste sentido, o governo FHC foi um FRACASSO, pois ao contrair novas dívidas demonstrava para o mundo que a economia brasileira respirava apenas com o suporte do FMI.
    O FMI e os demais bancos controlam os veículos de imprensa e, quando percebo que a mídia atua de forma parcial ao defender um candidato penso que este devemos apurar o senso crítico. O que é melhor para o FMI? Que o Brasil aumente a dívida ou que sobreviva sem empréstimos? Pensem…

  6. João Rocha Sobrinho disse:

    Bom dia!

    Estou há quase duas décadas tentando lutar por uma reforma tributária e fiscal progressiva no Brasil, pois sem ela, não teremos recursos suficientes como tiveram os países escandinavos para a educação, saúde, formação profissional mantendo uma das maiores taxas de produtividade do mundo. Qual jovem pobre terá condição de concorrer com os ricos nos bons empregos? E os recurso que poderiam ser investidos nestes setores planejando o Brasil no médio e longo prazo, são retirados dos mais pobres, repassados para os mais ricos locais e internacionais com o ralo da Dívida Pública.
    Em vez de tomar dinheiro emprestado dos ricos, aumentar a taxa de juros e a própria dívida numa bola de neve, com a economia estagnada, empobrecendo mais ainda o Estado, não seria melhor tributar o Capital, as grandes fortunas e as rendas altas, já que salário no Brasil é muito baixo na base da pirâmide e altíssimo no topo?
    Se praticássemos um imposto mais progressivo como os Escandinavos, Alemanha, França e mesmo os EUA, amenizaríamos o impacto da DÍVIDA pÚBLICA. investiríamos em Políticas Públicas citadas e em infrESTRUTURA, retirando o País da recessão. O que acha? Grato, João Rocha Sobrinho.

  7. Marly Sobral Videira Soares de Sá disse:

    Professor Maurício, sua análise comparativa está brilhante, como não poderia deixar de ser. Há possibilidade de publicar as respostas para as perguntas acima, para que todos possam ler? Obrigada, Marly Sobral.

  8. Augusto Soares disse:

    Muito interessante esta maneira de tergiversar sobre a dívida comparando-a com o PIB, aliás a matemática é brilhante por permitir mostrar um determinado valor com óticas diametralmente opostas. Ora o PIB é a produção de riquezas da nação e não do estado/governo como pretendem fazer crer. Desta forma está se tentando confundir a dívida real do estado brasileiro e seus custos inerentes com a dívida relativa ao PIB que não traduz nenhum benefício.
    Isto posto restam duas questões simples e relevantes:
    Qual o custo mensal de carregamento da dívida no período Dilma/Mantega e qual aquele do período 1996/2002? Sabedor que somos que o dólar historicamente foi um indexador de longo prazo confiável, o que justifica mais que quintuplicar as dívidas em Reais, com juros que atraem os grandes especuladores internacionais, ao invés de manter parcela razoável da dívida em dólares e pagando juros (custo real) baixos já que temos Hedge cambial (reservas internacionais)?
    Portanto os governos recentes endividaram o país em uma moeda que paga juros elevadíssimos, mantendo reservas em moeda “forte” muito mau remuneradas. Isto apenas para manter um discurso político de independencia que sangra os nossos cofres. Não é a toa que os bancos brasileiros nunca lucraram tanto com a dívida pública.

  9. Carlos Tramontina disse:

    Logo depois das eleições, quando ele negou peremptoriamente essa possibilidade.
    Diversas crises mundiais que foram muito, muito menores, intensas e demoradas como a de 2008, considerada como a maior desde os anos 30.
    Nós só conseguimos superá-la porque controlávamos a inflação, tínhamos reservas internacionais e não dependiamos do FMI

  10. Hildete Vodopives disse:

    Orientação de dolarização do governo Cardoso? Se não me falha a memoria, não foi em 99 que acabou o regime do cambio fixo? Acho que se fosse o Lula e sua equipe que estivessem no comando do barco nos anos 90 a gente estaria que nem a Argentina ou pior. Vamos lembrar que o Brasil passou por diversas crises mundiais; crise do México em 1995, a crise asiática em 1997-98, a crise russa em 1998-99 e, em 2001, a crise argentina.

  11. Heitor disse:

    Professor, excelente análise. Confesso que nos últimos tempos estava preso a números absolutos da dívida e não aprofundando nos detalhes de sua composição. Agradeço o esclarecimento!

    Agora, dado todo esse contexto, qual seria a melhor forma de seguir nos próximos anos? não há dúvida que esse ajuste da dívida só foi possível por conta do equilíbrio da balança comercial (via valorização das commodities e fator China), atratividade das economias emergentes frente a crise e da própria demanda pelos títulos pré fixados. Como agir agora que o Brasil já não é mais tão atrativo aos olhos do investidor, os estímulos às economias desenvolvidas estão diminuindo, a China mostra sinais de cansaço e, em meio a isso tudo, nossa dívida atual está bem acima dos níveis históricos? Seria possível retomar a confiança do investidor, voltar a crescer e controlar a inflação, sem deixar de lado os programas sociais?

    Apesar do controle da proporção da dívida/PIB e da melhora da sua “qualidade”, os gastos com os juros estão em níveis astronômicos e tenho minhas dúvidas se não prejudicam a economia brasileira tanto quanto a exposição e volatilidade da dívida anterior.

    Há saída?

    Muito obrigado!

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